岳嵩｜南京师范大学成都酒店神秘顾客

【导读】频年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益凸起。为提高行政效率、缓慢财政职守，各地接踵出台编外东谈主员约束的门径性文献。靴子落地已巧合日，编外东谈主员延迟的问题是否得到有用遏制？这一问题的发渴望理安在？

本文分析了江苏省一个经济阐扬镇启动的“编外约束编制化”阅兵过程。作家认为，下层政府的“编外延迟”是为了处理四对彼此重叠的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成立不及与下层需求各异化的矛盾、对编外东谈主才的需求与编内东谈主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东谈主员是一个较“理会”“体面”的弃取。下层政府“编外延迟”的根柢原因，是州里实践居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，不及的编制配额需要编外东谈主员弥补。

阅兵后，该镇编外东谈主员的总额减少约120东谈主，占比约30%，全球财政开销减少约32%。“编外延迟”虽得到一定进度遏抑，但仍有局部延迟。靠近下层政府顶额讲述编外方针，治理任务加多时扩充编外东谈主员，以及下层政府通过扩张编外东谈主员来拓展治理权限的情况，“编外延迟”无法得到根柢遏制。作家认为，需要更高一级的政府接洽部门协同建立强规制性的编外约束轨制，遏抑编外东谈主员的财政开销总额并进行专项审计，鼓舞下层政府特定岗亭的市集化阅兵，建立政府职责清单退却堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外约束编制化”

能否遏制下层政府的“编外延迟”？

▍问题忽视：下层政府“编外延迟”的治理必要性

编制是具有赫然中国特点的约束方式，其在政府部门和功绩单元，乃至于特定的企业中阐扬着迫切的作用。同期，编制亦然一种资源，深入影响着政府治理的效率。因为编制资源的有限性，为莽撞芜杂的治理任务，我国存在着无数“编外”东谈主员，他们昔日漫衍在政府部门及企功绩单元的各个岗亭上，并阐扬着迫切的作用。目下，学界对政府的编外东谈主员梗概存在两种意志：一是政府编外东谈主员的无数存在会形成政府行政开销的加多，政府规模过度扩大，况且使用东谈主机制的门径性缺失，对编制约束的科学性形成影响，进而激发下层治理的窘境。基于这种意志，下层政府的编外东谈主员被认为应该进行最大端正的“遏制”，即编外东谈主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务芜杂且情况零散，政府开销规模一直延迟，如果皆备编制化会形成政府职守过重。因此，通过遏抑引入编外东谈主员并将其作为国度治理中的零散扮装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的零散性。一方面，下层政府成功面向东谈主民各人，承担有较为芜杂的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终都会经过“主见”，下达到下层政府层面，结束最终落实。因此，下层政府所用的编外东谈主员时时多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东谈主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外延迟”。下层政府的“编外延迟”是一个存在时候较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外延迟”有着特定的治理必要性：一是“编外延迟”的进度与下层治理的有用性密切接洽，成功影响到下层治理应代化的鼓舞；二是“编外延迟”转折影响到下层政府财政开销的规模；三是“编外延迟”会加多下层政府机构编制约束的复杂性。此外，下层政府的“编外延迟”还会带来编制“隐性扩张”、东谈主事约束复杂化、地方行政“熟东谈主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外延迟”进行治理。

下层政府治理的有用性成功关系到国度治理应代化的效率。因此，针对下层政府“编外延迟”的问题，学界进行了昔日的筹议。如有学者将下层政府编外东谈主员称为“影子雇员”或“非厚爱雇员”，并通过“软编制不停”和“地方软财政开销”的视角对其增长和扩张进行阐发。下层政府的编外东谈主员在公认的扩张趋势下，冉冉从“显性”向“隐性”发展，甚而以一种“不皆备编制”的方式鄙人层治理中阐扬有用的作用。但下层政府编外东谈主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行筹议。如针对下层政府昔日存在的编内编外“混岗”景观，有学者从职能特征的角度进行分析，忽视要辩证解读接洽问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也辞让忽视，如财政职守过大、约束花样混乱及治理效率镌汰等，编外东谈主员从约束到运行方面都需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东谈主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“厚爱”并存的组织形态，使其形成一种厚爱体制中的非厚爱轨制。

与此同期，实务界也在一直堤防下层政府编外东谈主员合手续延迟的问题，如许多地方政府都左证其现实情况，在中央和省级编制约束总体原则下出台了千般编外东谈主员约束办法或详情，用以优化下层政府编外东谈主员的约束办事。作为编外东谈主员延迟主体的下层政府，一直尝试在财政开销、治理任务和东谈主事约束中寻求一种平衡性，因此进行了多种花样的阅兵尝试。其中最为凸起的一项阅兵措施即是参照编制约束的方式对编外东谈主员进行规制，其主要通过毅力分类、弹性名额、经费适配等方式冉冉将编外东谈主员的约束纳入“编制化”约束的轨谈。同期，也用此方法探索遏制下层政府“编外延迟”的旅途，有学者将这种编外东谈主员的约束方式综合为“编外约束编制化”。“编外约束编制化”的约束方式较为门径，容易获取庞大认同，在发生矛盾时有章可循，或者保证编外东谈主员门径化约束的理会性。

位于苏南地区的J市B镇即是引申“编外约束编制化”的典型代表，况且取得较为昭着的成果。因此，本文登第其作为筹议案例，并以解析阅兵措施和调研访谈为主要方式，获取一手辛苦。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济阐扬镇，其毗邻省会城市，交通阐扬，产业体系较为无缺，常住东谈主口3万东谈主傍边。因为有许多在省会办事却实践居住在B镇者，因此B镇的常住东谈主口远超统计东谈主口。东谈主口稠密和产业体系的阐扬使B镇的下层治理事务相当芜杂，因此聘请了无数的编外东谈主员。为了处置编外东谈主员约束混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外约束编制化”的改进措施，其中遏抑“编外延迟”即是其迫切方针之一，而其成果到底怎么恰是本文的筹议主题。据此，本文需要分析和处置的问题主要为：探讨下层政府“编外延迟”的发渴望理是什么；在特定发渴望理下下层政府“编外约束编制化”在遏制“编外延迟”方面的具体措施是什么；“编外延迟”是否得到有用遏制；同期，“编外约束编制化”实行后编外东谈主员规模呈现何种发展趋势亦然需要筹议的问题。

值得肃穆的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东谈主员主如果指未纳入行政或功绩编制序列，但由全球财政开销聘请的千般东谈主事代理、劳务叮咛、自聘及政府购买全球服务性质的东谈主员的总称。而广义的“编外”东谈主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东谈主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东谈主员。

▍治理压力下的矛盾重叠：下层政府“编外延迟”的发生动因

对于下层政府“编外延迟”的治理最初需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外延迟”的发生动因综合为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制遏抑与下层需求的矛盾、东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此重叠，激发下层政府的“编外延迟”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街谈虽不是一级政府，但纳入下层政府限制）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务都落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就相当凸起。为了保证日益加多的下层治理事务或者有用完成，上司政府走漏过特定的方式来进行督促，如通过属地约束的方式严格分裂下层政府的具体任务方针，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候都会比物连类地纳入具体的方针体系之中，然后通过综合评分红为评估一年办事的迫切参考，其中有一些方针照旧一票否决的，唯一完成不了，本年考核就算不对格。

目下，属地约束的事务限制连续扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理职守过重的景观昭着。鄙人层治理事务连续加多的情况下，势必需要通过加多东谈主手来落实千般办事。然则，刻下编制约束在机构阅兵的“精简”导向下坚合手“只减不增”的原则。同期，机构编制的约束办事也日趋严格，如“三定”决策等措施的落实，使编制约束的“刚性”特征更加凸起。归纳而言，目下的编制天然由市编办融合约束，但市编办也要左证上司的融合成立、“三定”决策及毅力数据为依据，不行松驰增减编制或给某州里零散“照拂”。由此可见，编制的刚性约束特征与下层治理任务需求之间形成了凸起的矛盾。基于此，下层政府开动以“编外”的方式招聘管当事人谈主员并安排到诸如法则、办公、窗口等岗亭办事，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理职守。

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（二）编制成立与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制都是照章依规毅力的，除零散情况外，原则上不行松驰调治。从现实情况来看，我国地方政府的编制成立呈现出较为昭着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成立的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的办事，而治感性的具体办事则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“结尾”的下层政府编制成立在政府体系中就昭着不及。然则归并地区的不同下层政府靠近的治感性事务各异可能较大，如约束东谈主口的多寡、经济发展的凹凸或产业发展的各异等。是以，在融合的编制成立门径下，下层政府约束的各异性并不行成为知足其编制诉求的情理。比如，目下不同地区之间流动东谈主口许多，在州里层面约束起来昭着嗅觉到东谈主手不及。但现实中如果以此为情理朝上司政府忽视加多编制的肯求，险些都是不会得意的，因为上司政府认为一个州里的编制是毅力好的，不行松驰增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他情理忽视加多编制的肯求。其实这也反应出，各级地方政府及编办并不是不知谈这个现实问题，而是从通盘行政区的角度登程，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制成立，可能会引起其他州里或街谈都忽视各式接洽诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制毅力主要照旧左证政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保合手恒定的，然则这么就形成编制与实践事务无法皆备适配，促使下层政府在“编外”东谈主员凹凸功夫，异常是法则和行政约束方面，成为聘请编外东谈主员最多的部门。

（三）东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东谈主才。目下，下层政府招录公事员都需要参加所属省份融合组织的公事员捕快，并左证招录岗亭进行分派。即使是功绩编制也需要参加东谈主力资源与社会保险部门组织的接洽捕快，达标后进行分岗委派。这是属于较为门径的公事东谈主员招录方式。然则，有部分报考下层政府公事员及功绩单元的东谈主员，其初志是为了获取行政编制或功绩编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报选取竞争相对较小。在到岗办事之后，靠近纷纷复杂的下层事务巧合并不适合，所学的接洽专科也并不行得到应用，甚而还产生“躺平”的激情。但同期，一些下层政府需要的专科技巧东谈主员，却因为报考时岗亭的办事年限、专科标的、学历学位等要求的端正而无法到下层政府办事。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地弃取需要且挑升向参加下层治理办事的东谈主才。这主如果因为招聘编外东谈主员的自主性比拟大，下层政府及接洽部门不错左证需要招一些得当特定岗亭的东谈主，比如有东谈主对下层家长里短的互助事务就很轻车熟路，有的东谈主对下层各人的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府办事的不少优秀的东谈主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或遴荐走了，也有部分东谈主才通过各式方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录都“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科技巧的东谈主才会弃取通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东谈主在获取几年下层办事阅历后就再行通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些认为下层太苦或待遇不高，弃取了跳槽，导致东谈主员流动过多。因为编制内的流动及再行招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为理会且办理手续浮浅的方式吸纳需要的东谈主才，“编外”方式的自主性和灵活性偶合妥当下层政府的这一要求。以“编外东谈主员”的方式莽撞这一矛盾成果较为昭着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东谈主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境接洽。下层政府行政级别不高，通知镇长时时才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才调较强的东谈主就弃取了向“高处”流动，而其他的部分东谈主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有用知足，因此产生了无聊的办事魄力。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些管当事人谈主员到了四五十岁，在晋腾飞间上局限性很大，同期也莫得较为有用的激励机制，加之下层治理事务连续加多，许多东谈主就气息奄奄，甚而“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒悟联系，另一方面不可否定也与目下任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差联系。刻下，编内约束中的退出机制并不完善，因此公事东谈主员唯一不出现违规行恶的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了或者在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，时时会弃取通过“编外”的方式来招纳接洽管当事人谈主员。通过调研发现，刻下招聘的编外东谈主员一般年龄较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外树立一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东谈主员，使他们作念事更加积极，成果更好。这标明：一方面，编外约束较为灵活，不错接收千般化的激励花样，甚而树立诸如“主任”“股长”的非厚爱职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东谈主员时时年龄较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东谈主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重叠形成了下层治理“编外延迟”的发生，这亦然刻下下层治理机制运行中需要冉冉处置的现实问题。除此之外，在调研中还发现，下层政府“编外延迟”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府腹地圈子较小，情面社会的特征较为昭着。在此布景下，许多东谈主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“理会”“体面”的办事，下层政府的编外东谈主员就成为了一个弃取。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东谈主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东谈主员中这么的情况照旧比拟常见的。由此可见，下层政府编外东谈主员招聘及约束办事更加灵活，一些暂时莫得快意办事的甚而不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的办事。值得肃穆的是，下层政府巧合候为了扩充约束权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重叠外，还有一个形成下层政府“编外延迟”的根柢原因，即州里实践居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，形成编制规模与实践需求的各异，进而通过编外东谈主员来弥补。从实践来看，B镇因为地舆位置的零散性，跨区东谈主员较多，东谈主流量大，出现东谈主口“倒挂”的问题，因而左证常住东谈主口的设定的编内东谈主员就无法莽撞现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市约束细腻化的鼓舞，也在连续加多治理事务，是以现有的政府编制很难知足现实需求，因而编外东谈主员就会连续加多，难以得到遏制。

▍“编外约束编制化”：遏制下层政府“编外延迟”的一种尝试

为了有用规制“编外延迟”，各地都尝试了不同的办法，其中较为凸起的即是用“编内”约束的方式来门径“编外”约束，即前文所说起的“编外约束编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东谈主员无序扩张较为严重，编外东谈主员总量很大且约束不清。2021年，B镇开动尝试鼓舞“编外约束编制化”用以门径“编外”约束，同期但愿达到有用遏制“编外延迟”的方针。

B镇目下的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务约束中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票约束局（财政分局）、社会功绩局（退役军东谈主服务站）、综合行政法则局（综合行政法则约束办公室、安全坐褥监督约束办公室、集成约束雷同中心）、开垦局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个功绩单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及法则队等。这些单元部门中的编外东谈主员共同组成了B镇的编外东谈主员体系。

通过调研发现，神秘顾客调查在编外东谈主员约束阅兵调治前的2019-2021年，B镇在编东谈主员为95-98东谈主，编外东谈主员总体规模近600东谈主。因为下层政府编外东谈主员的约束灵活性较强，甚而每个单元都有一定的自主权，加上编外东谈主员流动性又很大，是以具体的数字是些许，下层政府及接洽部门实践也莫得准确的测算和统计过，仅仅知谈一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的接洽信息，咱们梗概了解到在约束方式调治前，B镇的编外东谈主员总体数目最多时接近600东谈主，奉养编外东谈主员的财政开销与编内东谈主员的开销基本合手平，甚而局部超出。然则，奉养编外东谈主员的财政经费并非是皆备固定的，有很是一部分编外东谈主员的经费开销是左证每一阶段州里千般经费使用情况而纯真调治的。但这种景观并不是庞大的，主要存在于一些特定岗亭的编外东谈主员中，比如顺序约束协勤东谈主员，其用度可能会左证经费情况从几个不同的经费技俩开销。但从总体来看，在这种约束松驰化、软性化的情况下，下层政府的“编外延迟”景观连续发展，一经严重影响到下层治理和全球财政开销的效率。

为了莽撞连续延迟的编外东谈主员，减少财政开销，优化治理效率，B镇政府对编外东谈主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制约束的模式进行门径化阅兵。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关功绩单元编外用工约束办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐门径整改办事的见知》，随后陆续出台《机关功绩单元社会化用工约束暂行办法（试行）》和《对于编外管当事人谈主员暂行约束办法》，开动入辖下手鼓舞下层政府编外东谈主员的门径化约束。2022年，J市再次下发《对于进一步门径社会化用工约束办事的见知》，明确忽视要用“门径化”的方式来约束下层政府编外东谈主员，并遏制“编外延迟”景观。然则，J市出台的接洽文献属于纲目性的要求，仅忽视对编外东谈主员约束的框架性意见，具体的措施则由各单元和州里（街谈）左证情况自主制定，报上司掌握部门批准后实施。因此，B镇鸠集我方的实践情况制定了编外东谈主员约束的门径化措施，该措施的中枢即是进行“编外毅力”，其方法主要为：一是对编外岗亭进行分裂，细化并门径编外东谈主员类别；二是左证上司文献及在编东谈主员的总额，设定编外东谈主员的规模上限；三是左证类别分裂和总体规模，鸠集不同岗亭的现实需要，毅力千般编外东谈主员的具体“额度”；四是左证毅力的额度，以门径的聘请方法对编外东谈主员进行聘任。这种约束方式很是于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制约束机制。因为B镇并未对此阅兵措施进行异常的定名，本文对其阅兵特征进行转头，并参考颜昌武讲授的表述方式，将其称之为“编外约束编制化”。

编外门径化调治后，B镇的编外东谈主员约束发生了较大的变化。经过毅力，B镇编内编外总东谈主数为569东谈主，并细化毅力的编外东谈主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东谈主员的阅兵具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东谈主员细化分类。

B镇对编外东谈主员进行类别分裂，将传统的东谈主事代理、劳务叮咛及临时聘请东谈主员等分类方法细化调治为“镇聘”“自聘”“企业用工”“管当事人谈主员的劳务叮咛”“后勤东谈主员的劳务”及“协理东谈主员”等。天然有的州里一经尝试过这么的调治，但并莫得皆备落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东谈主员的一些平常表述厚爱明确为门径类别，这种成功靠近实践的方法反而故意于门径编外东谈主员约束。天然在阅兵过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是平常的说法，这么列为门径化的类别，有将编外东谈主员分为三六九等的嗅觉。然则经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么平常的抒发反而更加容易门径编外约束办事。B镇将总计的编外东谈主员统筹纳入到一个较为实践而无缺的类别体系中，是参照编制约束编外东谈主员的典型体现，岂论是招聘单元照旧应聘东谈主员，都认为了了明了。这对“编外延迟”起到了一个框架性的端正作用。

第二，建立编外毅力的具体方法。

将编制约束中的毅力方法引入编外东谈主员约束中，用以制约编外东谈主员的无序扩张。在调治中，最初左证州里办事的实践需要毅力编外总额，这一评估性办事，主如果对编外东谈主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详备阐发情理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，左证前期毅力调治编制额度，在进行统筹下达。终末，左证毅力的编外东谈主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面都能遏抑编外东谈主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外约束经由。

在J市接洽文献的携带下，B镇冉冉制定了较为门径的约束经由。从编外东谈主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制约束的经由，用以普及编外约束的刚性化，增强下层政府在编外用东谈主方面的不停性，尽最大可能遏抑编外东谈主员的总量。异常是在激励机制方面，冉冉建构起一套妥当编外东谈主员的激励措施，除了引申全所在的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了改造，树立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非厚爱职位，用以激励编外东谈主员的办事积极性和岗亭理会性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过捕快对不对格的编外东谈主员按规清退，既保证了编外东谈主员的倚势凌人，也减少了“只进不出”的情况。天然在实践运行中不可能在待遇方面皆备将编内编外拉平，然则不错从诸如改造编外晋升机制的角度最先对编外东谈主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东谈主员的考核相对引申得较为到位，这么既保证戎行质地也或者让东谈主员流动起来，退却编外东谈主员扩张。

从数据上来看，通过阅兵，编外东谈主员的总额相较于阅兵调治前，减少了约120东谈主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”之外的其他编外东谈主员。处置方式主如果将一部分协理东谈主员、后勤东谈主员和管当事人谈主员以政府购买全球服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东谈主员约束方面干预的东谈主力和财力，提高了约束效率。从这个角度看，调治后B镇“镇聘”“自聘”东谈主员比例占总计编外东谈主员的56.7%，这体现了编外约束更加门径。同期，从全球财政开销角度看，阅兵调治后编外东谈主员方面的财政开销昭着减少，因为尊重接洽单元的隐秘要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，岂论从编外东谈主员的总体数目、类别比例照旧财政开销，都反应出通过“编外约束编制化”的措施，B镇的“编外延迟”得到了一定进度的遏抑。

▍总量遏抑下的局部延迟：编制化约束下下层政府编外东谈主员的现实困点

在尝试“编外约束编制化”后，下层政府“编外延迟”的景观得到了一定的遏抑，异常是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了阻拦作用。但通过对B镇编外东谈主员约束阅兵的后续跟踪调研，发现编外约束化条目下编外东谈主员依然存在局部延迟的现实趋势。从B镇的案例来看，约束方式调治后，目下其有编内东谈主员98东谈主，编外东谈主员471东谈主，编外东谈主员是编内东谈主员的4.8倍。除此之外，通过探听调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东谈主员”，这类东谈主员无法进行准确的统计。对刻下B镇编外东谈主员结构分析，其“自聘”东谈主员数目较多，分别占“编内+编外”总额和“编外”总额的46.9%和56.7%。这类“自聘”东谈主员多是各单元部门通过讲述而招聘的编外东谈主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“方针”，进而出现了总量遏抑下的局部延迟。天然下层政府全力毅力并遏抑编外总额，但部分部门编外东谈主员合手续加多的问题如实存在。这主如果因为接洽部门讲述具有饱和的情理，况且如实具有较为笨重的任务，比如之前的“脱贫”等具巧合候端正的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分协调，放宽编外总额毅力的端正。

基于对案例的合手续检会，发现下层政府编外局部“延迟”的主要原因是在实行“编外约束编制化”后，下层政府将原有的不门径的编外东谈主员“挤出”了，如昭着超出实践治理事务需求数目的编外东谈主员、未按照门径手续办理入职的编外东谈主员及未能很好履行岗亭要求的编外东谈主员等。大部门按照正规方法进入的编外东谈主员，仅仅再行纳入新的门径化的约束机制中，并未作念结构上的调治。同期，因为下层事务的连续加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务都使下层政府对特定方面的东谈主员需求增大，因此编外东谈主员在特定范畴也在加多。鸠集案例，形成这种情况的启事梗概为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调治时，都会依据“老东谈主老办法、新东谈主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构皆备推翻，这就使正本一些单元部门的编外东谈主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外约束编制化”究其本体照旧一种约束方式的调治，对“编外延迟”的部分发渴望理并不行产生根人性的遏制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东谈主员“局部延迟”的具体原因为：

第一，各单元部门在讲述编外方针时基本都弃取顶额讲述。

各单元每次上报编外东谈主员需求经营时，岂论是否实践需要，都会尽量多报，以求下达方针的上限更高。鄙人达了具体上限方针后，时时各单元也基本上会弃取顶额讲述，致力获取更多的编外东谈主员招聘方针。在调研中发现，下层政府及接洽部门顶额讲述编外方针是很庞大的情况，绝大部分单元都会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的肯求情理很饱和，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的讲述情理编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分情理昭着牵强的被驳回外，基本上讲述的顶额肯求方针都会批准。这标明一部分有饱和情理且事务如实较多的单元或者顶额讲述编外方针，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东谈主员规模为什么会在总量遏抑下发生不平衡的局部延迟。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东谈主员相应加多。

在不同阶段巧合会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过主见并纳入考核方针的方式“下压”到下层政府。下层政府正本就有较为笨重的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要加多东谈主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东谈主手只可从编外获取。而在编外约束门径化的条目下，编外东谈主员的成立也不会松驰改变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口约束部门成立编外东谈主员，以求完成相应的任务。这是编外东谈主员发生局部“延迟”的另一个原因。值得肃穆的是，刻下天然建立了准入和退出机制，然则编外东谈主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规违规等情况，被纳入退出机制的编外东谈主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东谈主员的“局部延迟”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东谈主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不行四肢是一级无缺的政府，而街谈从表面上说根柢就不行算是一级政府，其本体上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中树立了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要互助与商量。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地约束的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行互助商量。同期，也有不少部门成功将机构树立到了州里。州里的属地约束职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东谈主员的数目来遏抑拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上或者获取更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然形成编外东谈主员的“局部延迟”的一个客不雅原因。

▍论断与筹议：下层政府“编外延迟”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外约束编制化”能否有用遏制下层政府“编外延迟”的问题，本筹议的论断为：下层政府引申“编外约束编制化”，以优化编外约束的方式门径了编外东谈主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东谈主员的“隐性延迟”等无序扩张问题起到了一定的遏制作用，减少了财政开销，镌汰了行政老本。然则从举座来看，“编外约束编制化”从本体上看照旧一种约束方式的调治，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外延迟”遏制的作用主如果对正本不门径的编外东谈主员“挤出”。同期，鸠集编外总量的上限树立，在总量上达到基本遏抑。然则局部的延迟依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来合手续优化，那“编外约束编制化”对下层政府“编外延迟”产生的遏制成果也不行合手久。是以，需要对下层政府“编外延迟”的治理怎么络续优化进行一定的筹议。鸠集案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外延迟”的问题忽视以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

天然一些下层政府对编外岗亭进行了类别分裂，并以门径化的方式加以确定。但相较于编内约束，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在法则戎行的东谈主员约束方面就不错尝试进一步整合调治，将东谈主力资源相对鸠集。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别分裂时需要鸠集腹地区的实践情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法有用结束对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的接洽部门进行协同鼓舞，建立具有更强规制性的编外约束轨制。从长久来看，各地方政府甚而不错尝试将编外东谈主员冉冉纳入编制约束的“总盘子”中，形成一套轨制约束编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制约束机制。

第二，依据毅力编外总额对财政开销进行精确遏抑。

从一定进度来说，编制即是财政。同样，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政开销的迫切部分。基于此，不错确定财政开销是编制约束的源流，是调控约束方式的基础条目。如果不将财政身分纳入到编外约束中，那再怎么调治都是一种花样上的变化，不行波及深档次体制机制的转变。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东谈主员的财政开销进行总额遏抑并进行专项审计。岂论是何种花样的编外岗亭，都需要经过特定的财政审核经由，要充分改变刻下庞大存在的财政“那里有钱那里出”和“东挪西撮”供给编外东谈主员的情况，门径相应的财政约束及开销。

第三，鼓舞下层政府特定岗亭的市集化阅兵。

下层政府的编外东谈主员中有很是一部分是工勤类东谈主员和协感性东谈主员。不错充分借助市集化的力量，通过政府购买全球服务的方式来补足岗亭空白，将正本分散的招聘蜿蜒为寄托市集化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东谈主员招聘约束方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况且也不错结束下层政府对接洽岗亭融合有用的举座性监管。另一方面，通过市集化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东谈主员退出机制。如在发生服务质地镌汰、经费开销过高或其他接洽问题时，不错举座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的迫切方面。职责清单本体上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的办事和义务，确定基础全球服务供给和东谈主民各人的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错有用规制下层政府运用编外扩张进行治理权限拓展的景观，退却堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上遏抑住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外约束是一个恒久性的问题成都酒店神秘顾客，其迫切进度不亚于机构编制阅兵。需要阐发的是：最初，本文以B镇为例探讨下层政府“编外延迟”的问题，并不是说世界总计的下层政府都存在这个问题。其次，本文登第的B镇的案例天然具有代表性，但并不行涵盖下层政府编外约束中存在的总计问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外约束调治的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、辛苦征鸠集难免会存在缺结怨不及，因此力求在今后的筹议中通过调研及比拟更多地区下层政府编外约束的现实案例，进一步优化接洽对策。